Eine Frage der Generationengerechtigkeit

In Baden-Württemberg nimmt eine grundsätzlich positive Diskussion an Fahrt auf. Es geht um die Frage, wie die in Artikel 109 des Grundgesetzes verankerte Schuldenbremse in die Landesverfassung übertragen wird. Möglichkeiten einer Neuverschuldung durch die Hintertür müssen dabei verhindert werden.

Seit dem Jahr 2011 gilt die Schuldenbremse, und zwar für den Bund und die Länder. Sie ist hinsichtlich der strukturellen Verschuldung eindeutig formuliert. "Die Haushalte von Bund und Ländern sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen." Artikel 109 sieht aber zwei Ausnahmen von diesem Verschuldungsverbot vor. Die eine Ausnahme ist eine Verschuldung aufgrund von Naturkatastrophen und Notsituationen. Die andere Ausnahme ist die konjunkturbedingte Neuverschuldung. Bei der Umsetzung der Schuldenbremse in die Landesverfassung und in Ausführungsgesetze sollte darauf geachtet werden, dass Umgehungsmöglichkeiten aus politischem Kalkül ausgeschlossen werden.

Missbrauch vorbeugen

Worauf ist konkret zu achten? Im Fall einer Verschuldung aufgrund von Katastrophen ist die Beurteilung recht eindeutig. Niemand kann ernsthaft beanstanden, wenn der Bund und auch die Länder im Katastrophenfall notwendige Mittel schnell am Kapitalmarkt aufnehmen.  Der Bedarf kann auch nicht im Vorhinein begrenzt werden. Wichtig ist allerdings, dass in diesen Fällen eine entsprechende Tilgungsregelung vorzusehen ist.

Allerdings ist auch bei den Notsituationen ein Missbrauch nicht ausgeschlossen. Der läge dann vor, wenn der Zweck, zu dem die Kreditfinanzierung gestattet ist, in dem Sinne erweitert würde, dass eine Verschuldung auch für Maßnahmen möglich wäre, die dem Eintritt einer Katastrophe vorbeugen sollen. Solche Maßnahmen sind aber eine Daueraufgabe, die aus dem laufenden Haushalt ohne Neuverschuldung finanziert werden muss.

Ebenfalls sollte in die Landesverfassung aufgenommen werden, dass die Kreditaufnahme im Katastrophenfall samt Tilgungsplan mit einer Zweidrittel-Mehrheit des Landtages beschlossen werden muss. 

Konjunkturkomponente

Schwieriger ist die konkrete Ausgestaltung der konjunkturbedingten Neuverschuldung. Das Prinzip ist klar: In Zeiten, in denen ein Konjunkturabschwung zu Mindereinnahmen und Mehrausgaben führt, ist eine Neuverschuldung erlaubt. In Zeiten, in denen ein Konjunkturaufschwung zu Mehreinnahmen und Minderausgaben führt, müssen Schulden getilgt werden. Über den Konjunkturzyklus hinweg wird so die Staatsverschuldung insgesamt nicht erhöht. Die Frage ist, wie man die erlaubte Verschuldung und die gebotene Höhe der Tilgung ermittelt bzw. in welchem Zeitraum getilgt werden muss.

Hierzu hat sich der Landesrechnungshof in der Vergangenheit geäußert. Er beschreibt u. a. das so genannte Trendsteuereinnahmen-Modell und das Referenzwert-Modell. Beide Modelle zielen auf die Steuereinnahmen der Vergangenheit ab. Bei Abweichungen der erwarteten Steuereinnahmen von definierten Werten, die sich aus den Einnahmen der Vergangenheit errechnen, entsteht der Handlungsbedarf.

Andere Modelle beziehen sich nicht auf die Steuereinnahmen sondern berücksichtigen Abweichungen des Bruttoinlandsproduktes von der Normalauslastung des Produktionspotenzials.

Der Vorteil der Modelle, die auf die Steuereinnahmen Bezug nehmen, besteht in ihrer Transparenz und einfachen Handhabung. Der Nachteil ist, dass Steuermindereinnahmen, die aufgrund von strukturellen Verwerfungen entstehen, eine Neuverschuldung ermöglichen könnten.

Leitplanken

Für welches Modell sich die Politik entscheidet und wie die konjunkturelle Verschuldungsmöglichkeit konkret in der Landesverfassung oder in Ausführungsgesetzen formuliert wird, muss abgewartet werden. Aus Sicht der Steuerzahler ist das Gesamtpaket aus Landesverfassung und Ausführungsgesetzen entscheidend. Dabei müssen aber weitere Leitplanken beachtet werden.

Wichtig ist, dass die Ausführungsgesetze zur Schuldenbremse den Vorgaben des Grundgesetzes entsprechen und nicht manipulationsanfällig sind. Es darf auch kein Recht zu einer "ausnahmsweisen" oder "begrenzten" strukturellen Verschuldung geben. Es muss verhindert werden, dass es zu einer Verschiebung der Kreditfinanzierung von öffentlichen Ausgaben auf Sondervermögen, Extrahaushalte oder auf die Gemeinden kommt. Es muss zudem der Gefahr begegnet werden, dass die Schuldenaufnahme auf Private übertragen wird, indem beispielsweise Investitionen über Leasingmodelle durchgeführt werden. Schließlich muss geregelt werden, was passiert, wenn trotz Schuldenbremse Schulden aufgenommen werden und der Haushalt im Nachhinein als verfassungswidrig eingestuft wird. In der Vergangenheit passierte in solchen Fällen nichts, was mehr als unbefriedigend war.

Wir brauchen eindeutige und konkrete Formulierungen. Das zeigen die Erfahrungen der Vergangenheit. Nach altem Recht war eine Kreditaufnahme zur Abwehr einer "Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" möglich. Diese Formulierung hat aber nicht verhindert, dass die Staatsverschuldung Jahr für Jahr exzessiv angestiegen ist.