Verschuldung in der Kommune

Bei einem Blick auf die kommunale Verschuldung müssen neben dem Kernhaushalt immer auch die sogenannten Extrahaushalte von Zweckverbänden, rechtlich unselbstständigen Eigenbetriebe sowie rechtlich selbstständigen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (FEUs) mit ins Visier genommen werden. Nur so kann eine seriöse Einschätzung der Gesamtverschuldung der Kommune erfolgen. Bekannt ist in diesem Zusammenhang das sog. Schalenkonzept. Es beschreibt die Nähe zum Kernhaushalt und welche Bereiche betrachtet werden. Je nachdem, welche Schale betrachtet wird, werden ausgelagerte Schulden einbezogen oder nicht. Das Konzept kann auch auf Landesund Bundesschulden angewendet werden.

Die kommunale Verschuldung des Kernhaushalts umfasst nur die unmittelbare Verschuldung der Kommune (innere Schale); in Zweckverbände und öffentliche Unternehmen ausgelagerte Schulden werden nicht abgebildet. Die kommunale Verschuldung des öffentlichen Gesamthaushalts umfasst neben den Schulden des Kernhaushalts auch die der Extrahaushalte, welche u. a. Zweckverbände und öffentliche Unternehmen des Staatssektors und Sondervermögen umfassen. Die Verschuldung des öffentlichen Bereichs beinhaltet die Verschuldung der Kern- und Extrahaushalte sowie von „sonstigen FEU“ im Marktsektor. FEU sind Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, die dem Marktsektor zuzurechnen sind, d. h. es werden marktgerechte Preise erhoben (beispielsweise Ver- und Entsorgungsbetriebe oder Krankenhäuser).

Durch die Auslagerungen kam es in den vergangenen zehn Jahren insgesamt zu erheblichen Verschiebungen beim Gesamtvolumen der kommunalen Verschuldung. Zwischen 2010 und 2016 stieg der Schuldenstand sämtlicher kommunaler Extrahaushalte von 8,3 Mrd. Euro auf 16,9 Mrd. Euro und hat sich damit mehr als verdoppelt. Lag der Anteil der Schulden in den Extrahaushalten an der Gesamtverschuldung der Kommunen im Jahr 2010 noch bei 6,7 Prozent, liegt er inzwischen bei rund 11,5 Prozent (Stand: 31.12.2019).

Motive für die Auslagerung von Aufgaben/Schulden

Die Motive für die Auslagerung von Aufgaben aus den Kernhaushalten sind unterschiedlich:

Betriebswirtschaftliche Motive: Für die Auslagerung kommunaler Aufgaben kann eine verbesserte Überschaubarkeit der kommunalen Kernkompetenzen sprechen. Indem sich die Kommune auf ihre Hauptaufgaben konzentriert und ihre Nebenaufgaben auslagert, kann sie Organisationsund Bürokratiekosten sparen und Verfahrensabläufe straffen. Befürworter argumentieren zudem, dass die einzelne Aufgabe infolge der Auslagerung effizienter wahrgenommen werden könne.

Buchhalterische Motive: Die Haushaltsführung der öffentlichen Unternehmen erfolgt nach dem kaufmännischen Rechnungswesen, was das Aufstellen eines Vermögens-, Erfolgs- und Finanzplans einschließt, wodurch eine wirtschaftlichere Arbeitsweise möglich ist. Da die meisten Bundesländer für ihre Kommunen heute bereits ausschließlich das doppische Rechnungswesen vorsehen, erübrigt sich dieser Argumentationsstrang inzwischen weitestgehend.

Verschleiern von Schulden: Einzelne Aufgabenbereiche werden nur ausgelagert, um einen Teil der Kommunalverschuldung aus dem direkten Blickfeld von Kommunalpolitikern und Bürgern zu nehmen oder um sie mittels langfristiger Verträge den Zugriffsmöglichkeiten der Aufsicht zu entziehen. Dies führt zu einem erheblichen Mangel an Transparenz für die Steuerzahler auf der einen Seite und zu einem deutlichen Steuerungs- und Kontrolldefizit auf der anderen Seite.

Unsere Tips:

• Bei der Gesamteinschätzung der kommunalen Verschuldung müssen immer auch die Auslagerungen berücksichtigt werden. Lassen Sie sich nicht von einem „vermeintlich“ schuldenfreien Kernhaushalt blenden.

• Wirken Sie darauf hin, dass eine Konzernbilanz erstellt wird, um einen vollständigen Überblick hinsichtlich der Verschuldung zu erhalten.