Straßenausbaubeiträge im Saarland

Eine Einschätzung von René Quante (BdSt Rheinland-Pfalz) und Christoph Walter (BdSt Saarland)

Anlässlich einer Anhörung im Landtag zum Gesetzesentwurf zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes und des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes am 12. September konnte der Vorsitzende des Bundes der Steuerzahler Saarland seine Sicht zu den im Saarland geplanten wiederkehrenden Straßenausbaubeiträgen darlegen.

Nach Ansicht des BdSt ist es den saarländischen Grundstückseigentümern nicht zumutbar, nach der letzten Grundsteuererhöhung weitere finanzielle Belastungen in Form von einmaligen oder wiederkehrenden Ausbaubeiträgen zu verlangen. Stattdessen sollten die Kommunen die Mehreinnahmen der letzten Grundsteuererhöhung ausschließlich für die kommunale Verkehrsinfrastruktur verwenden.

Während im Saarland die Einführung von Ausbaubeiträgen forciert wird, sind andere Bundesländer bedeutend weiter und haben diese bereits abgeschafft bzw. sind dabei sie abzuschaffen. In Bayern, Baden-Württemberg, Thüringen, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Hamburg und Berlin werden keine Straßenausbaubeiträge mehr erhoben. Hessen, Niedersachen und Schleswig-Holstein haben jeweils aus einer Soll- eine Kann-Regelung gemacht. In Bundesländern wie Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen wird noch über eine Abschaffung gestritten.

Gegen die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen sprechen folgende Gründe:

1. Straßen sind ein öffentliches Gut und niemand wird von der Nutzung ausgeschlossen,
    
2. gewichtige „Sondervorteile“ für Anlieger sind oft nur von theoretischer Natur,
    
3. die Beitragserhebung nimmt keine Rücksicht auf die Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen und kann im Extrem ruinös sein,
    
4. die Beitragserhebung erfordert einen erheblichen Verwaltungsaufwand,
    
5. Fehlanreize beim Erhalt von Gemeindestraßen und
    
6. unnötige Rechtsstreitigkeiten zwischen den Bürgern und ihren Kommunen

1. Straßen sind ein öffentliches Gut

Der Staat stellt seinen Bürgern eine Vielzahl von Gütern und Dienstleistungen bereit. Doch im Gegensatz zu Gütern und Dienstleistungen wie z.B. ÖPNV, Wasser- und Stromversorgung oder Kita-Betreuung sind Straßen ein öffentliches Gut und können prinzipiell von allen Bürgern und Unternehmen frei genutzt werden. Aufgrund der fehlenden Ausschließungsmöglichkeit sollten öffentliche Güter von der Allgemeinheit über Steuern finanziert werden. Bei Autobahnen, Bundes- und Landesstraßen wird dieses Prinzip vonseiten des Staates auch eingehalten. In einer wachsenden Zahl von Bundesländern gilt dieses Prinzip gleichfalls für Gemeindestraßen – aber eben nicht in allen, so auch im Saarland. Aus Sicht des Steuerzahlerbundes stellt eine derartige Sonderrolle der Gemeindestraßen einen unverhältnismäßigen Systembruch zulasten der Anlieger dar. 

Es mag gerechtfertigt sein, nur von den Grundstückseigentümern einen Erschließungsbeitrag für die erstmalige und endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage zu verlangen, weil dadurch das Grundstück an das öffentliche Verkehrswegenetz angeschlossen wird. Im Anschluss werden Gemeindestraßen jedoch zu treuen Händen an die jeweilige Gemeinde übergeben. Die Gemeinde trifft fortan die Verkehrssicherungspflicht. Zu der gehört auch, die Straße zu unterhalten, Instand zu setzen und gegebenenfalls zu erneuern.

2. Gewichtige „Sondervorteile“ für Anlieger sind von theoretischer Natur

Um Straßenausbaubeiträge für Gemeindestraßen zu rechtfertigen, werden zumeist „Sondervorteile“ für die Anlieger postuliert. Hierbei handelt es sich i.d.R. um einen besonderen „Sondervorteil“ aus der Straßennutzung und einen aufgrund der behaupteten Wertsteigerung der Immobilie als Folge des Straßenausbaus. Persönliche Nachteile sind wiederum in Beitragskalkulationen gar nicht erst präsent – ja, sie existieren aus staatlicher Sicht überhaupt nicht.  

Die Annahme, dass ein Anlieger „seine“ Straße im Schnitt mehr nutzt als ein Nicht-Anlieger, ist gewiss nicht abwegig. Allerdings gilt die Annahme der erhöhten Durchschnitts-Nutzung sachlogisch ebenso für Anlieger von Bundes- und Landesstraßen. Aufgrund des weit höheren Anteils des allgemeinen Durchgangsverkehrs wird bei Anliegern von Bundes- und Landesstraßen jedoch gar nicht erst staatlicherseits der Versuch unternommen, irgendeinen „Sondervorteil“ der Anlieger zu konstruieren und per Ausbaubeiträge finanziell abzuschöpfen.

Auch aus der Erneuerung einer Gemeindestraße, die unterbliebene Instandhaltungsmaßnahmen ausgleicht, resultiert kein wirklicher nutzungsbedingter „Sondervorteil“ der Anlieger, den die Anlieger von Bundes- und Landesstraßen bei einer Erneuerung nicht auch hätten.Zudem ist kein echter „Sondervorteil“ für die Anlieger erkennbar, wenn die Gemeindestraße aufgrund einer veränderten Verkehrskonzeption ausgebaut wird. Denn die resultiert doch zumeist aus einer Zunahme des Verkehrs vonseiten der Nicht-Anlieger. Tatsächlich ist mit der erstmaligen Erschließung des Grundstücks der „Sondervorteil“ der Anlieger meistens ausgeschöpft – und dafür zahlten jene bereits Erschließungsbeiträge.

Besonders kurios wird die staatliche Sicht auf die „Sondervorteile“, wenn es sich um eine vermietete Immobilie handelt. Gäbe es echte Sondervorteile, dann kämen sie zwangsläufig zuallererst dem Mieter als alltäglichen Straßennutzer zugute. Allerdings können Straßenausbaubeiträge weder als Begründung für eine Mieterhöhung dienen – etwa über eine Modernisierungsumlage nach § 559 BGB – noch wie die Grundsteuer als Betriebskosten auf die Mieter umgelegt werden. Stattdessen kann der Vermieter die Ausbaubeiträge nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 EStG als Werbungskosten bei Vermietung und Verpachtung abziehen. Im Ergebnis kommt also der Staat bzw. die Allgemeinheit über entgangene Steuereinnahmen für den „Sondervorteil“ des Mieters auf. Oder anders gesagt, aus Mieterperspektive erkennt der Staat längst an, dass aus dem beitragsfinanziertem Straßenausbau keine finanziell abzugeltenden „Sondervorteile“ existieren – und mag die vor der Haustür ausgebaute Gemeindestraße noch so neuwertig, groß oder schön gestaltet sein. Um die Ungleichbehandlung dann wieder komplett zu machen, können wiederum die Eigentümer von selbstgenutzten Immobilien die Ausbaubeiträge derzeit nicht von der Steuer absetzen.

3. Beitragserhebung nimmt keine Rücksicht auf die Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen und kann im Extrem ruinös sein

Straßenausbaubeiträge werden ohne jede Rücksicht auf die Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen erhoben. Allerdings ist Immobilieneigentum nicht zwangsläufig ein Zeichen besonderen Reichtums oder einer hohen Liquidität. Man denke etwa an kreditfinanzierte Immobilien von jungen Familien oder eigengenutzte Immobilien als Teil der aufzubauenden Alterssicherung bzw. im Ruhestand. Einmalige Straßenausbaubeiträge können problemlos einen mittleren fünfstelligen Betrag kosten – selbst sechsstellige Beiträge kommen vor.

Gegen existenzgefährdende Beitragshöhen bestehen nur scheinbare Auswege wie z.B. eine Ratenzahlung oder Stundung, aber selbst diese ändern letztlich nichts an der hohen Gesamtbelastung.

4. Beitragserhebung fordert einen erheblichen Verwaltungsaufwand

Steuern und Abgaben haben den primären Zweck, staatliche Tätigkeiten zu finanzieren. Insofern ist es fiskalisch effizient, speziell solche Steuern und Abgaben zu erheben, die keinen großen Erhebungsaufwand verursachen (Grundsatz der Wohlfeilheit der Besteuerung). Andernfalls verkäme die Staatsfinanzierung zum Beschäftigungsprogramm für Verwaltungen.

Bei der Erhebung der Straßenbaubeiträge besteht der kommunale Verwaltungsaufwand im Wesentlichen in der Ermittlung der beitragspflichtigen Grundstücke, der Ermittlung des beitragsfähigen und umlagefähigen Aufwandes, der Ermittlung der Beitragssätze pro anrechenbarer Grundstücksfläche sowie der Berechnung der Beitragsforderung für die Abgabepflichtigen. Weitere Verwaltungskosten entstehen durch Widersprüche, Anträge auf Ratenzahlung und Stundung sowie Vollstreckungsmaßnahmen. Außerdem müssen Kommunen auch noch vor den Verwaltungsgerichten bestehen, wenn sich die betroffenen Anlieger über den Rechtsweg wehren.

Aufgrund der Komplexität der Materie sind große Zweifel angebracht, ob bei Straßenausbaubeiträgen generell ein gutes Verhältnis zwischen dem Aufkommen und den Erhebungskosten existiert. Das prominenteste Gegenbeispiel dafür ist die Hansestadt Hamburg, welche nach einer ehrlichen Kostenrechnung feststellte, dass der Erhebungsaufwand plus Rechtsstreitkosten von 2011 bis 2015 stets höher ausfiel als die Beitragseinnahmen. Als logische Konsequenz wurden im Jahr 2016 die Ausbaubeiträge abgeschafft.

5. Fehlanreize beim Erhalt von Gemeindestraßen beseitigen

Gemeinden haben durch Straßenausbeiträge den finanziellen Anreiz, die laufende Unterhaltung ihrer Straßen zu vernachlässigen. Denn wird durch die langjährige Vernachlässigung eine Erneuerung notwendig, dürfen Ausbaubeiträge erhoben werden. Der finanzielle Fehlanreiz wirkt sogar doppelt: Zum einen sparen Kommunen bei den laufenden Unterhaltungskosten, zum anderen können sie die Kosten der daraufhin notwendigen Erneuerung auf die beitragspflichtigen Bürger abwälzen.

Fehlanreize für die Kommunen mit kostspieligen Folgen für die Anlieger ergeben sich somit aus der Möglichkeit, an sich nötige Straßenbauvorhaben jahrelang aufzuschieben.

6. Verwaltungsgerichtsbarkeit entlasten

Letztlich ist das Straßenausbaubeitragsrecht derart kompliziert, dass sich selbst eine Kommentierung bereits auf über 400 Seiten hinziehen kann wie beispielsweise das Buch „Kommunalabgabenrecht“, herausgegeben von Prof. Hans-Joachim Driehaus zeigt. Vieles ist nicht unmittelbar dem Gesetz zu entnehmen, sondern beruht auf einer Fülle von verwaltungsgerichtlichen Urteilen, die selbst auch nicht immer leicht verständlich sind. Die rechtliche Komplexität der Materie in Kombination mit den hohen Beiträgen führt dazu, dass aufgebrachte Anlieger versuchen, sich auf dem Rechtsweg gegen die Beitragserhebung zu wehren. Besser wäre es, die Verwaltungsgerichte blieben von solch überflüssigen Streitigkeiten verschont.

Warum wiederkehrende Beiträge keine echte Alternative sind

Wiederkehrende Beiträge werden im Saarland von verschiedenen Gemeinden und Parteien als bessere Alternative zu den einmaligen Straßenausbaubeiträgen betrachtet. Auch wenn die Problematik des hohen Erhebungsaufwandes bleibt, werden doch zumindest durch regelmäßige, aber tendenziell niedrige Zahlungen extreme finanzielle Härten bei den Anliegern vermieden und auf diese Weise noch das Risiko von Rechtsstreitigkeiten gesenkt. Allerdings relativiert sich der vorgebliche Hauptgrund zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen – der „Sondervorteil“ der Anlieger aus der gemeindlichen Ausbaumaßnahme – bis hin ins völlig Diffuse.

So werden wiederkehrende Beiträge für öffentliche Verkehrsanlagen für die Erneuerung, Erweiterung, Verbesserung oder den Umbau von öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen innerhalb einer Abrechnungseinheit (umgangssprachlich auch Abrechnungsgebiet genannt) erhoben. In diesem Sinne zahlen alle Anlieger einer Abrechnungseinheit für alle entsprechenden Ausbaumaßnahmen in der Abrechnungseinheit – auch wenn vor der eigenen Haustür tatsächlich jahrelang überhaupt nichts passiert.

Insofern zahlen die Anlieger je nach Sichtweise entweder für „Sondervorteile“ aus Maßnahmen von weiter entfernt liegenden Straßen, für die bei Anwendung einmaliger Straßenausbaubeiträge kein individuell zurechenbarer und finanziell abzugeltender „Sondervorteil“ von Nicht-Anliegern existieren würde – oder die Anlieger zahlen regelmäßig dafür, dass irgendwann eine irgendwie geartete Maßnahme vor ihrer Haustür stattfinden wird, die hoffentlich auch ungefähr der bis dato gezahlten Summe an wiederkehrenden Beiträgen entspricht. Kurzum, der unmittelbare Zusammenhang zwischen kommunaler Leistung und dem zu zahlenden Ausbaubeitrag wird aufgehoben. Damit ist die Legitimität zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen noch geringer als die von einmaligen Ausbaubeiträgen.

Faktisch sind wiederkehrende Beiträge eine zweite Grundsteuer – nur mit eigener kostspieliger Abgabenbürokratie und ohne jede Umlegbarkeit auf die Mieter, obgleich jeder Mieter genauso die jeweils anliegenden Straßen nutzt.

Die aufgezeigten Probleme lassen sich aus Sicht des Steuerzahlerbundes nur mit der ersatzlosen Abschaffung der Straßenausbaubeiträge durch den Landesgesetzgeber lösen. Im Gegenzug müssten die Kommunen für ihre Einnahmeverluste vom Land entschädigt werden.